‘국민 참여형 개헌’ 가능하나…해외 사례는?

‘국민발안제’ 1972년 7차 개헌 때 사라져 / 아이슬란드·아일랜드, 경제 위기로 개헌 논의 / 두 나라 모두 국민이 개헌안 만드는 데 참여 /
‘국민 참여에 의한 개헌 절차 법률안’ 이미 발의

최근 5·9 조기 대선 정국을 맞아 정치권을 중심으로 헌법 개정 논의가 급물살을 타고 있다. 올해 1월 국회 헌법개정특별위원회가 발족해 활동하고 있는가 하면, 국민의당과 바른정당, 자유한국당의 원내대표들이 대선 때 개헌안 국민투표를 진행하기로 합의했던 게 대표적이다. 그러나 국민의당 내부에서 의견이 엇갈리면서 대선과 개헌 국민투표 동시 실시는 사실상 물 건너갔다.

이와 관련해 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’는 국민주권주의에 따라 대통령이나 국회가 아닌 국민들이 개헌 논의의 주체가 될 수 있어야 한다는 목소리가 높다.

현행 헌법상 개헌은 국회 재적 의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다. 개헌안은 국회가 의결한 뒤 30일 이내에 국민투표에 부쳐 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 확정된다. 개헌안을 만들 때 국민들이 참여할 수 있는 절차가 전혀 없는 것이다.

1954년 2차 개헌으로 ‘국민발안제’가 도입됐으나 1972년 7차 개헌에서 폐지됐다. 국민발안제는 국민이 헌법 개정안이나 법률안을 직접 낼 수 있는 제도다.

해외의 경우에는 국민들이 개헌안을 만드는 데 참여해 국민 참여형 개헌을 이룬 사례가 없지 않다. 아이슬란드와 아일랜드가 대표적이다.

지난 16일 국회 입법조사처가 발간한 ‘국민 참여형 헌법 개정 사례’ 보고서에 따르면 아이슬란드와 아일랜드는 2008년 세계 금융 위기로 경제가 무너져 새로운 국가 운영 방식이 필요하다는 공감대가 형성되면서 개헌 논의에 가속도가 붙었다.

소국인 아이슬란드는 2009년 시민 단체를 중심으로 국민의회가 꾸려져 개헌 안건에 대한 토론이 활발하게 이뤄졌다. 국민의회는 무작위로 뽑힌 국민 1500명으로 구성됐다.

2011년에는 18세 이상 국민 가운데 투표로 선출한 국민 25명으로 헌법평의회가 구성됐다. 헌법평의회는 개헌 논의 진행 상황과 모든 회의를 공개하고, 소셜네트워크서비스(SNS)를 통해 일반 국민들의 의견을 들어가며 개헌 초안을 마련하는 데 반영했다. 이 같은 과정을 거친 개헌안은 2012년 국민투표에서 찬성 66.3%, 반대 33.7%로 가결됐다.

2008년 세계 금융 위기의 여파로 극심한 재정 위기를 겪었던 아일랜드는 2012년 상원과 하원의 의결로 헌법의회를 꾸렸다. 일반 시민 66명이 인구 대표로 선임돼 대통령 임기 축소, 선거 연령 하향 조정 등을 논의했다. 이 중 헌법의회가 권고한 동성결혼은 2015년 국민투표를 거쳐 찬성 62.1%, 반대 37.9%로 가결돼 전 세계 최초로 합법화됐다.

그러나 의회가 헌법의회의 의견을 많이 수용하지 않은 데 대해 국민들이 반발하자 지난해 총선 뒤 집권당이 시민의회를 만들었다. 시민의회는 일반 시민 100명으로 구성돼 국민들의 다양한 의견을 수렴하는 역할을 하고 있다.

국회 입법조사처는 “국민이 헌법에 대한 의견을 개진하고 개헌 논의에 참여하는 것은 국민주권주의의 구체적인 실현 방식이 될 수 있고 대의제 한계를 극복하는 순기능이 있다”며 “우리도 개헌 초안을 논의하는 시민 회의체를 두고 국민들 의견을 직접 반영할 수 있는 절차를 마련하는 게 가능하다”고 강조했다. 지난달 이미 국회에 이 같은 국민 참여형 개헌을 위한 ‘국민 참여에 의한 헌법개정의 절차에 관한 법률안’이 발의된 상태라는 설명이다.

박진영 기자 [e-mail]